大国的治理模式

欧阳峣

随着新兴大国的迅速崛起，特别是中国经济的增长和转型 ，越来越多的经济学家把目光聚集到大国的治理模式上。北京师范大学李由教授认为大国政府要解决如何实现分级分权管理的问题 ，清华大学李稻葵教授提出中国应该有一个比较合理的协调中央和地方关系的制度安排，复旦大学陆铭教授把中国的大国治理模式概括为 “经济分权+政治集权”的结构，还有许多学者探讨了中国的财政分权及其绩效。从总体上看，人们都是在围绕着 “中国模式”来谈论 “大国模式”，真正从普遍意义上阐述大国治理模式的很少。笔者近几年在集中精力研究大国经济理论 ，因而对大国治理模式的共同特点有一些思考。

大国的分级治理结构

美国管理学家威廉森认为，遵循尽量减少交易成本的基本原则，有效率的组织结构设计应该进行等级分解，将管理的范围分成不同的层级。他由此提出了U-型公司和 M-型公司的假说。U-型公司的特点是总部集中控制，往往因管理幅度过大而造成累积性失控；M-型公司的特点是在总部的目标控制下的分部独立决策，往往可以较好地支持利润最大化的经济学假定。政府管理同企业管理有着相似之处，管理结构与管理效率有着必然联系。因此，超大规模国家的政府需要解决好管理的组织结构问题 ，即通过分级分权来提高管理效率 。

国家规模对行政区划有着明显的制约作用。在超大规模国家，由于管辖的范围过大，自然需要“分而治之”，从而提高管理效率。为此，这些国家既要选择实行联邦制或单一制，又要划分行政区划，形成具体的分级结构。一个国家的政府层级结构的形成 ，往往取决于一系列复杂因素，包括人口、面积以及民族、历史、权力体制安排等，而面积和人 口应该是主要的和直接的制约因素。一般说来，国家规模同政府层级是呈正比例关系的，国家规模较大则政府层次较多 ，国家规模较小则政府层级较少。

从国家的结构看，国家主要有联邦制和单一制两种基本形式。联邦制国家的整体与组成部分之间不分上下级关系，其组成部分的权力并非由整体所授予 ，它们都在联邦宪法规定的权限范围内享有立法权和财政权等最高权力；单一制国家的整体与部分之间分上下级关系，即中央和地方的关系，中央政府拥有最高权力，地方政府的权力由中央授予。一般说来，规模较大而且在历史上分立的国家往往形成联邦制国家，如美国、俄罗斯、印度等国。中国虽然规模大，但在历史上就是统一的，所以形成了单一制国家。而其他规模较小的国家，往往只能形成单一制国家。美国是联邦制国家，共有 50个州和哥伦比亚特区，下辖 3000个县，19296个市 ，县辖16666个乡镇。这是三级制结构 ，即分为三个管理层级。准确地说，州并不是国家下设的区划，它拥有相当大的司法主权。中央联邦政府受美国宪法约束，州政府不能违背两项原则：其一，其主权不能凌驾于中央联邦政府及美国宪法；第二，其自行制定的州宪法权限不能超过国家整体主权。中国是单一制国家 ，但分为四个管理层级。国家下设四级行政区划：第一级是省、自治区、直辖市和特别行政区；第二级是地区、州和地级市；第三级是县、县级市和旗；第四级是乡和镇。通过实行分级分权管理，明确各级政府的事权和财权，使地方政府既有积极性和自主性，又能贯彻执行中央政府的管理目标和政策，从而提高综合效率。

大国的财政分权模式

大国的各级政府关系，主要是事权和财权关系，核心的问题是财权关系。具体地说，就是各级政府在财政收入、财政支出、财政收入转移、政府债务等方面的职权配置。20世纪 80年代以来 ，财政分权逐渐成为一种全球性趋势 ，规模较大的国家都实行了财政分权的体制。

所谓财政分权，就是指把收入安排与支出责任从中央政府向地方政府转移，使地方政府在一定程度上自行决定税收配置，并拥有收费、债务安排及预算执行等方面的财政权力。蒂帕特 (Tibeout)、马斯格雷夫 (Musgrave)、奥茨 (Oates)等属于第一代财政分权理论的代表人物 ，他们通过考察政府职能在不同层级的配置和财政资源分配问题，认为地方政府比中央政府更贴近当地居民，因而具有信息优势，可以更好地提供公共物品。蒙廷诺拉 (Montinola)、温格斯特 (Weingast)、罗兰 (Roland)等属于第二代财政分权理论的代表人物 ，他们则主要从激励角度分析财政分权的合理性，认为当地方政府能够获得由经济繁荣所产生的税收收入的较大份额时，就会为提高自身财政收入而促进地方经济发展。而且在奥茨看来，人口数量与财政分权是正相关的，可见，国家规模也是推动财政分权的重要因素。一般说来，财政分权可以形成优化资源配置的机制。其一，地方政府更贴近本地居民，拥有更多的居民偏好信息，财政分权有利于资源配置的决策优化；其二，地方政府追求自身利益最大化，将会把支出用于最能带来收益的领域，财政分权有利于提高公共物品和服务的水平。同时，财政分权也可能形成一些消极影响：一是由于中央政府与地方政府在经济发展目标上的不完全一致性，财政分权有可能导致宏观经济政策协调的困境；二是由于某些公共物品具有外部性，效益会被其他辖区的居民分享，财政分权有可能削弱地方政府投入的动力。

国内许多学者对财政分权的效率进行了实证研究，其结论是不确定的。有的研究发现财政分权对经济增长有积极影响作用，有的研究发现财政分权对经济增长有消极影响作用，还有的研究发现财政分权和经济增长之间没有明显的关系。之所以出现这种情况，可能同研究者所选用的财政分权的衡量指标及样本的差异性有关。然而，笔者发现，在国内外所有学者对美国和中国这两个超大规模国家的实证研究中，结论都是一致的，即财政分权对经济增长有显著的积极作用。比如，赤井(Akai)和板田(Sakata)(2002)以美国 50个州为样本，选取 1992～1996年的数据进行分析，发现财政分权提高 10％，人均GDP增长率就会提高 1．6％到 3．2％左右，具有 10％的显著水平。斯坦塞尔 (Stanse1) (2005)以 314个美国都市区为样本，选取 1960～ 1990年的数据进行分析，发现财政分权同人均货币收入增长是紧密联系的。林毅夫和刘志强 (2000)采用中国 28个省市为样本 ，选取 1970～1993年的截面数据，具体考察财政分权对人均 GDP的影响，发现财政分权促进了效率的提高和经济的增长。张晏、龚六堂 (2006)通过对 1986～2002年的数据分析发现 ，分税制改革显著地改善了财政分权对经济增长的影响，在经济发展程度较高地区的积极作用要大于经济发展程度较低的地区。改革前中国财政分权与经济增长之间存在显著的相关性，1994年改革后出现显著的正相关。沈坤荣、付文林 (2008)利用中国 1978～ 2002年的省际面积数据，分为 1978～1993年和 1994～ 2002年两个阶段，对中国财政分权制度演化与省际经济增长的关系进行实证研究，发现财政分权对地区经济增长有明显的促进作用，地方政府预算内财政收支占比每上升 1％，人均 GDP的增长率就会提高 0.07％～0．3％；而 1994年分税制改革以来有一定的财政集权化倾向，因而需要完善财政分权制度，特别是提高落后地区的财政分权水平。

中国的财政分权同美国的财政分权都属于大国的分级分权治理模式，但从其运行机制看又有一些差异。美国的财政分权，属于西方联邦制意义上的财政分权，即在多级政府框架中，各级政府追求辖区内选民的福利最大化，从而赢得更多的选票；而且，州政府具有税收立法权和行政权。中国的财政分权可以叫做“中国式财政分权”，其特点在于：第一，地方政府官员不完全依靠选民选举，而是上级政府根据考核的情况任命的，因而不存在完善的通过满足居民公共物品需求来赢得选民的机制；第二，税收立法权和行政权高度集中，主要掌握在中央政府手中，地方政府在税收立法方面的自主权相当有限，其行政权也只能在地方税种上相对有限地行使。然而，在中国的分税制财政管理体制下，地方政府仍然控制着大量的经济资源，可以直接分享发展地方经济的收益，激励地方官员追求经济增长，从而给地方政府提供了发展经济的动力。但也要看到它的负面影响：一是有可能内生出不利于宏观经济稳定的偏向扩张的财政政策；二是有可能造成区域差距的扩大和公共事业的公平缺失。为了完善这种体制，可以考虑构建一种具有综合性特征的政绩考核指标体系，纳入环境等相关要素以及公共服务对象——居民对政府施政的满意度。

大国的宏观调控特征

在市场经济体制下，政府的主要职能是宏观调控，主要手段包括财政政策、货币政策和产业政策。然而，同国家规模特征相适应，大国政府的宏观调控取向也会呈现出一些特点。第一，大国宏观调控往往以非平衡增长为调控取向。大国幅员辽阔，区域差异较大，受到资源、资金、人力资本等各种要素的制约，不可能实现地区经济的平衡增长，而应该集中优势形成增长极，发挥辐射作用和带头作用，带动其他地区的经济发展。因此，我国通过鼓励和支持东南沿海地区率先增长，然后带动中部地区和西部地区经济增长。同时 ，通过财政转移支付的方式，促进全国经济的协调发展。以中国和美国两个超大规模国家为例，2Ol1年中国人均 GDP最高的天津市为86496元，最低的贵州省为 16117元，前者为后者的 5．37倍；2009年美国人均 GDP最高的哥伦比亚特区为 146360美元 ，最低的西弗吉尼亚州为 30248美元，前者为后者的 4．84倍。

第二，大国宏观调控往往以优势互补为取向。大国各地区的资源状况不同，种类和储量都有差异，而且在长期的发展中形成了产业水平和技术水平的差异，导致不同产业和技术的适应性差异。因此，大国的经济政策调控应该遵循从差异性到互补性的思路，通过支持各个地区重点发展不同的产业，在全国形成优势互补和协调发展的格局。从中国的情况看，东部有高技术产业优势，中部有制造业优势，北部有重工业优势，西部有资源型产业优势；从美国的情况看，中西部有农业优势，北部有汽车产业优势，东部有金融业优势，南部有钢铁产业优势。

由国家规模决定的大国分级治理结构，必然引申出一个中央和地方的关系问题，包括政治关系和经济关系的制度安排。怎样协调好中央和地方的关系 ，这是全世界大国都面临着的重要课题。欧美国家在处理中央和地方的经济关系上有以下几条主要办法。其一，由议会明确规定中央和地方政府的职权 ，中央政府承担涉及全国范围和跨多个地区的事务，如国防、外交、全国性公共基础设施建设 、重大科学研究等 ，地方政府承担涉及地方范围和区域性的事务，如教育、文化、卫生、地方性公共基础设施建设、环境保护等。其二 ，通过分税制划分中央和地方的财政收入 ，中央政府管理那些收入来源比较稳定集中或对经济调控影响较大的税种，如个人所得税、企业所得税和关税等；地方政府负责管理那些收入来源比较分散，具有明显地方性的税种。其三，中央政府通过财政补贴、拨款等方式转移支出，支持地方政府特别是相对落后的地区，促进区域经济协调发展和社会公平。而且 ，欧美国家普遍重视法制建设，通过法律来规范中央和地方的经济关系。

从中国的情况，中央和地方的关系是政府管理的重要课题，也是实现经济调控的难题。中国在中央和地方关系上的最大问题，似乎是长期没有建立法制化、稳定化和规范化的制度，所以往往出现左右摇摆的现象。在后来的改革开放中，又常常出现地方主义的苗头。有的地方政府基于提高财政收入或发展本地经济的静态考虑，通过行政手段干预区际经济活动，实行地方保护主义，从而导致重复建设、产业结构趋同、区域市场分割等现象，影响了大国经济的可持续发展。总之，在我们这个超大规模的国家里，怎样形成一个有机的经济统一体，有效地配置资源，的确是大国宏观调控的难题。

自20世纪 9o年代以来，中国经济持续高速增长的现象令世人瞩目。国外一些学者认为，中国对于中央和地方关系的安排还比较合理，概括地说，就是政治上的集权和经济上的分权。复旦大学陆铭教授和王永钦教授研究了中国的大国经济发展道路，并认为这条道路是具有世界意义的。其中最主要的内容，就是“经济分权+政治集权”的大国治理结构。他们认为经济分权的体制为地方政府提供了发展经济的激励，通过地方政府竞争促进了经济发展；政治集权的体制有利于国家政策的贯彻一致，保障了全国经济的协调发展。这是一种适宜的制度，它适应了中国的国情。当然，怎样完善这种制度，并且形成法制化和规范化的框架，仍然是需要我们努力探索的课题。